Vormgeven van een opdracht

Om de juiste keuzes te kunnen maken is marktkennis onontbeerlijk. Per aanbesteding zullen de afwegingen om opdrachten al dan niet samen te voegen verschillen. Maatwerk is dan ook vereist. De gemaakte keuzes zijn van belang voor het vaststellen van de kenmerken en de waarde van de opdracht.  

Samenvoegen van opdrachten (clusteren)

De Aanbestedingswet 2012 verzet zich tegen het  onnodig samenvoegen van opdrachten door middel van het clusterverbod. Clusteren van opdrachten kan echter wel een middel zijn om beter invulling te geven aan uw inkoopbehoefte. Er zijn diverse vormen van clusteren, het samenvoegen van gelijksoortige opdrachten door één of meerdere aanbestedende diensten en het samenvoegen van ongelijksoortige opdrachten die tegelijk of volgtijdelijk uitgevoerd worden. Let wel, indien de markt verschillende leveringen of diensten als één enkele opdracht aanbiedt, zal het clusterverbod niet snel van toepassing zijn. Er is dan immers gewoon sprake van een enkele opdracht. Denkt u hier aan multifunctionals met geïntegreerde betaalsystemen.

Verschillende soorten opdrachten

De Gids Proportionaliteit beschrijft verschillende soorten opdrachten.

Gelijksoortige opdrachten binnen één aanbestedende dienst:

Een aanbestedende dienst met meer zelfstandige vestigingen voegt alle opdrachten voor beveiligingsdiensten voor alle locaties samen in één aanbesteding.

Gelijksoortige opdrachten door verschillende diensten:

Drie waterschappen voegen hun drukwerkopdrachten voor de komende twee jaar samen in één aanbesteding.

Ongelijksoortige opdrachten volgtijdelijk:

Een aanbestedende dienst doet één aanbesteding voor ontwerp, uitvoering en langdurig meerjarig onderhoud van een Rijksweg. Deze opdrachten, die elkaar in de tijd opvolgen, worden in één aanbesteding samengevoegd.

Ongelijksoortige opdrachten tegelijkertijd:

Een aanbestedende dienst voegt de opdrachten voor cateringdiensten, schoonmaak en technische onderhoud van zijn gebouwen samen tot één aanbesteding.

Overwegingen bij het samenvoegen van opdrachten

Het samenvoegen van opdrachten moet  gerechtvaardigd zijn. Dit doet u door een inkooptechnische afweging te maken, waarbij u acht slaat op: 

• de samenstelling van de relevante markt en de invloed van de samenvoeging op de toegang tot de opdracht voor voldoende bedrijven uit het midden- en kleinbedrijf;
• de organisatorische gevolgen en risico’s van de samenvoeging van de opdrachten voor de aanbestedende dienst, het speciale-sectorbedrijf en de ondernemer;
• de mate van samenhang van de opdrachten (zie hieronder, homogeniteit).

U dient het samenvoegen op alle 3 de punten te motiveren in de aanbestedingsstukken. De rechter toets hier uitdrukkelijk op.

Opdelen in percelen en splitsen

Onder de Aanbestedingswet 2012 moet u één (geclusterde) opdracht in beginsel opdelen in meerdere percelen opdelen (splitsingsgebod). Dit zodat MKB-bedrijven ook op delen van de opdracht kunnen inschrijven. Als u dit niet passend vindt, mag u van deze hoofdregel afwijken. Die keuze moet u in dat geval in de aanbestedingsstukken motiveren. Het opdelen van één opdracht in percelen is overigens niet gelijk te stellen aan de keuze om activiteiten in verschillende  opdrachten in de markt te zetten. Bij een opdracht in percelen bepaalt u de omvang van de opdracht (anders dan bij afzonderlijke opdrachten) door de waarde van de verschillende percelen bij elkaar op te tellen. Het is daarbij wel mogelijk om de percelen (al dan niet gecombineerd) aan verschillende opdrachtnemers te gunnen. U dient vooraf duidelijk in uw aanbestedingsdocumenten op te nemen op welke combinaties van percelen inschrijvers mogen inschrijven en hoe u de verschillende combinaties van percelen zult beoordelen. 

Een aanbestedende dienst mag een opdracht niet opknippen in meerdere afzonderlijke opdrachten met enkel als doel om onder de verplichting tot (Europees) aanbesteden uit te komen.

Meer informatie: Hoe bepaal ik de waarde van de opdracht? 
Factsheet: De ruimte van de percelenregeling 

Homogeniteit

Homogene opdrachten bestaan uit leveringen en/of diensten die met elkaar samenhangen. De waarde van samenhangende opdrachten dient u ter toetsing aan de (Europese) aanbestedingsdrempels bij elkaar op te tellen. Hieronder enige elementen om waarmee u kunt beoordelen of sprake is van een homogene opdracht. Hiervan is mogelijk sprake wanneer:

• met een opdracht die uit verschillende delen bestaat, eenzelfde doel wordt beoogd, of
• het om één functioneel samenhangende opdracht gaat, dus wanneer deze opdracht in één Programma van Eisen als een geheel kan worden opgenomen, of
• de gehele opdracht bij één leverancier kan worden afgenomen. Wanneer een bepaalde leverancier een brede dienstverlening heeft of een ruim productaanbod, dan behoeft overigens niet persé sprake te zijn van homogeniteit.

Criteria homogeniteit

Voor de mate van homogeniteit geven onderstaande criteria nadere richting. Hoe meer van onderstaande staande criteria van toepassing zijn, hoe groter de kans dat er sprake is van homogene leveringen of diensten:

• Economische samenhang (functioneel)
• Technische samenhang (functioneel)
• Zelfde contractvoorwaarden/specificaties
• Zelfde CPV-code (eerste 4 tot 8 posities)
• Zelfde markt(partijen)
• Zelfde eindproducten
• Repeterend karakter
• Zelfde kostensoort/ inkooppakketnummer

De inkooppakkettenlijst van PIANOo geeft een indicatie of een bepaalde inkoopactiviteit c.q. inkoopcategorie homogeen is of niet. De inkooppakkettenlijst is samengesteld in samenspraak met verscheidene aanbestedende diensten.

Motiveringsverplichtingen bij samenvoegen en splitsen

U dient zowel het samenvoegen van opdrachten als het splitsen van opdrachten te kunnen motiveren. De rechter beoordeelt in praktijk met name of u überhaupt aan deze motiveringsverplichtingen heeft voldaan en toetst minder op de inhoud van de motivering. PIANOo adviseert evenwel uw keuzes altijd inhoudelijk te motiveren. Hiervoor is kennis van de markt een eerste vereiste. U bent gehouden de motivering in de aanbestedingsdocumenten op te nemen. Dit dient u bij voorkeur al bij aankondiging van de opdracht (of uw offerte uitvraag) te doen en niet pas in de nota van inlichtingenronde. Indien u ervoor kiest opdrachten samen te voegen dan zult u in de motivering moeten ingaan op  alle motiveringsverplichtingen die in de Aanbestedingswet 2012 zijn opgenomen. U dient dus zowel aandacht te besteden aan de samenstelling van (en relevantie voor) de markt, aan de organisatorische gevolgen als ook aan de samenhang van verschillende opdrachten. Een motiveringsverplichting geldt ook indien u een opdeling van een geclusterde opdracht in percelen niet passend vindt. Bijvoorbeeld indien u als aanbestedende dienst kunt aantonen dat het voor de continuïteit van de bedrijfsvoering te risicovol is om contracten met meerdere partijen aan te gaan en/of dat dit zou leiden tot een onevenredige administratieve last (contractbeheer).